◇◇新语丝(www.xys.org)(xys.dxiong.com)(groups.yahoo.com/group/xys)◇◇ 谁来制约美国政府 丁林   谁来制约政府权力?通过什么样的机制来制约政府权力?这是美国政治生活 中一个永恒的话题。美国政治制度中,对政府权力的制约有四大机制。   第一,用权力制约权力   防止政府权力膨胀泛滥的首要办法是用权力来制约权力。分权和制衡是美国 政治制度的第一原则。再高明的医生给自己开刀也是开不好的。唯一的办法是靠 权力外部的力量来制约。为此,美国宪法把政府分成立法、行政、司法三大分支, 要他们三角鼎立,互相制约。   根据三权分立的原则,平时对行政分支的制约,主要来自立法分支,即国会。   自从安然破产案及其可能存在的违法行为曝光,人们马上注意到总统布什和 副总统切尼同安然等能源大公司的关系。安然是一个总部在德克萨斯的公司,布 什总统在德克萨斯州长任上就和安然有良好的关系。切尼本人是一个非常富有的 人,他的理念和政策趋向一直被人批评过分倾向于大公司。   早在2001年5月,远在安然破产案以前,国会总审计处(General Accounting Office)就向白宫提出,要求调阅切尼领导的能源专题小组的文件,包括小组由 什么人组成,小组成员之间的往来文件。这个要求被白宫一再拒绝,其理由和当 年水门事件的时候,尼克松总统拒绝交出白宫录音带的理由一模一样:行政特权。 行政特权的依据也是三权分立,意思是说,行政分支的工作,一般情况下立法分 支是不能横加干预的。一方要,一方不肯给,这时候耍计谋没有用,来横的更没 有用。美国法制的设计就是,这种情况下,就由第三分支,中立的司法分支来判 断,到底要不要交出来。尼克松的录音带问题,官司以最快速度打到联邦最高法 院,最高法院大法官里,尽管有四人是尼克松提名担任的,却来了个一致裁决, 要尼克松交出录音带。这一事件导致尼克松的被迫辞职。这一次,国会总审计处 要不到文件,也只能表示,会向法庭提起诉讼。而布什和切尼也不依不饶,说他 们的行政特权也是一种宪法权力。   2月22日,国会总审计处总管大卫.沃克终于把诉讼状递交给了位于首都华盛 顿的联邦地区法庭。这份25页的诉讼状立即向公众公开,我们当天就在因特网上 下载了一份。沃克说:"我们很不情愿走这一步。但是,总审计处对国会、对美 国人民有这个责任,我们也没有别的选择。现在这个问题已经交给了司法分支, 我们希望能够尽快解决。"   司法程序将会怎样走,如果联邦地区法庭作出的裁定,有一方不服,是不是 会上诉到最高法院,全国民众在拭目以待。现在国会和司法部对安然的调查正紧 锣密鼓地进行之中。白宫越是不交文件,人们就越想知道,这些文件到底表明了 白宫和安然是什么关系。国会调查要是发现了政府高官犯罪活动的迹象,就会要 求任命独立检察官展开刑事调查,这个开关一启动,就有得总统头疼的了。克林 顿就是一个教训。所以说,用国会的权力来制约行政权力,是权力制衡的最重要 设置。   那么,既然文件在白宫手里,切尼副总统和白宫一班人,难道不可以干脆先 下手为强,一把火烧了,或者找一些人,悄悄地造一套假的交出去?在美国历史 上,还没有一个行政首脑尝试过这样做。道理很简单,分权的制度使得没有一个 人可以做到一手遮天,你不可能瞒得严严实实的,在制度上做不到。而任何一个 胆敢向制度本身挑战的行政首脑,一旦败露,身败名裂就成定局。所以,即使是 尼克松,也没敢在录音带上做手脚。   第二,让民众团体制约权力   结社的权利是美国宪法规定的公民基本权利之一。结社自由使得美国人在拥 有得天独厚的自然空间以后,又获得了令全世界羡慕的另一项资源:制度空间。 民众在这样宽畅的制度空间里,可以实现很多不须占有和消耗其他社会资源的有 益活动。一百多年前,法国人托克维尔访问美国的时候,就注意到美国人的结社 活动特别发达。在别的地方要通过官场做的事情,在美国往往是老百姓自己结社 做的。   民众对政府的监督和制约也是如此。单个民众是很难来监督政府的,政府太 庞大,力量太强,相比之下,单个个人简直渺小得不值一提。但是社会团体就不 一样了。比如,"司法观察"这样的非党派、非赢利的民间社团,专门致力于对政 府的监督。很容易理解,民众必须通过一定的结社,抱成团,才能够有力量制约 政府权力。   2001年4月,一个叫自然资源保护委员会的团体,根据联邦信息自由法案的 规定,要求白宫向公众公布切尼的能源专题小组的文件。"司法观察"、"斯耶拉 俱乐部 "(Sierra Club)等十几个组织向白宫提出了同样的要求。在这些要求 遭到拒绝以后,他们就纷纷向法庭提出诉讼。   2月1日,联邦地区法庭法官艾米特.苏里文(Emmet Sullivan)下令,对 "司法观察"控告副总统切尼安排听证。"司法观察"的律师说,这说明,司法系 统已经严肃地着手处理这一案件了。   2月27日,位于首都华盛顿的联邦地区法院,法官格兰迪斯·凯斯勒(Gladys Kessler)下令,联邦能源部必须在3月25日以前,交出7584页和切尼副总统所领 导的国家能源问题专题小组有关的文件。民间团体自然资源保护委员会的律师说, 经过一年多的努力,公众终于可以看到,行政当局在制订能源政策的时候,到底 是代表了公众的利益,还是代表了象安然这样的大能源企业的利益。她表示,她 的组织在得到文件以后将立即向公众开放。   目前,围绕着这个文件问题,民告官的诉讼在几个联邦地区法庭上同时进行。 从已经召集的法庭听证,白宫要过这个关,看来不容易。   第三,用媒体制约权力   媒体在美国被认为是除了政府的立法、行政、司法三大分支以外的最有权势 的东西,所以有时被称为第四权。新闻自由是美国宪法第一修正案所保障的民众 宪法权利的一部分。民众用自己的知情权,通过媒体对政府权力实行制约。这一 点没有什么特别,特别的是,美国人认为,媒体之权力,只能掌握在民间,是政 府部门不能染指的。   在建国后的一百五十多年里,美国政府本身一直没有自己的"发声器官"。政 府和民众之间的交流互动,是通过其他渠道和机制来进行的。美国政府没有自己 的宣传机器,而且美国人特别讨厌政府权力部门的"宣传",连带着在他们的词汇 里"宣传"一词也就成了一个贬义词,而且是名声特别臭的贬义词。在政府的各部 门里,他们有"发言人"这一功能,有了点什么事儿,就出来一个"发言人"发布" 官方"正式认可的消息和决定,通常在记者的追问下也对这些消息和决定作出解 释评论。但是,这些消息和决定的传播,还是只能由民间媒体来做,美国政府本 身没有自己的电视、电台、报纸。   这种规矩,反映了美国人对权力的警惕,也反应了美国人的公平概念。政府 花的都是纳税人的钱,纳税人该想些什么,不能让政府给操纵了,不能让政府花 用纳税人的钱来给纳税人洗脑。所以,在美国的制度下,政府根本就不可以有自 己的宣传机构。   这种情况到上世纪四十年代有了改变。美国从第一次世界大战起积极地介入 了世界事务,它发现,必须让世界其他地方的人了解美国的情况和观点。这个功 能当时无法依赖民间的媒体,因为民间媒体是市场导向的,市场都在国内,它们 也就都只在国内经营,对外必须由政府统一调用纳税人的钱。这就是"美国之音" 的来由。   从1942年2月24日第一次广播到现在用53种语言对外广播,美国之音必须遵 循当年国会对它的约束,它是独立作业的,它只能针对国外听众。美国之音宪章 中规定了它运作的三原则:它必须是可靠和权威性的新闻来源,提供新闻必须精 确、客观、全面;它不是呈现美国的单一部分的面貌,而是对美国的思想和制度 作全面表达;它不仅要清楚地呈现美国的政策,也要提供对这些政策的不同意见。 就像当年它的一个台长所说的:"消息有好有坏,我们必须实话实说。"   1994年,克林顿总统签署了国际广播法案,根据这个法案,美国之音和自由 欧洲电台、自由亚洲电台等几个机构归属国际广播局管辖,国际广播局的九人委 员必须是参议院通过的跨党成员组成,由国务卿领衔。这说明,美国政府仅有的 这个喉舌,完全是对外的。对内呢?第四权还是在民间手里,因为只有这样,它 才能有效地制约政府权力,美国人才放心。   美国民间的独立媒体造就了世界上最出色的记者队伍。尽管有市场制约,美 国的媒体仍然是世界上最高效、最有道德责任心的队伍。在美国政治制度的运作 中,媒体一刻不停地起了制约权力的作用,这种制约在水门事件以后各种"门"的 揭露中表现得最为出色。媒体在结束越战过程中的作用为史家所公认。军方事后 抱怨说,美军是在玻璃金鱼缸里作战,让人家看得清清楚楚。   911以后,美国军方吸取越战时期的教训,一方面定时由"发言人"提供消息, 一方面限制本国记者在战场上的行动。同时,为了影响美军在国外的形象,配合 军事行动,国防部成立了一个叫做战略影响办公室的机构。这个机构的工作,讲 得形象点就是美军已经在阿富汗做的,用飞机向作战地区撒传单,做诸如此类的 "宣传"工作。国防部长承认,这个办公室也打算必要时发布他称为战略或战术欺 骗的假消息。比如,如果美军打算在西面进攻,这个办公室就可能做点必要的工 作,让敌人相信美军的进攻在北面。这样的战时宣传似乎没什么可以大惊小怪的, 所谓"兵不厌诈",古今中外都一样。当年诺曼底进攻前,盟军就成功地展开这样 的情报战,调开了希特勒的防御主力。可是,今天的美国人特别不喜欢看到政府 专门搞"宣传"。2月19日,《纽约时报》披露国防部战略影响办公室,尽管这个 刚成立不久的办公室连"章程"还没有,舆论却顿时大哗。   接下来的几天,《纽约时报》几乎天天有文章抨击战略影响办公室这个主意, 其他各大报也纷纷跟进。读者们通过因特网发表自己的疑虑。有读者提出,战时 欺骗敌人是古今敌我都用过的策略,是战争中不可避免的,这儿并没有道德上的 问题。他引用邱吉尔二战时说的话:"在战争时期,实话是如此宝贵,她必须时 时刻刻派谎言这个保镖来加以保护。"   问题是,现在的反恐怖战争中,国防部对外发布的消息,美国民众如何来区 别真假呢?如果你欺骗得了敌人,那怎么可能不欺骗美国民众?如果美国民众能 够分辨真假,敌人怎么会不分辨,又如何欺骗得了呢?这个矛盾是国防部和白宫 所有人都永远无法自圆其说的。也许真的做起来并没有想象的那样可怕,但是你 要在制度上公开让美国民众出让知情权,认可自己可以给欺骗一下,这怎么可能 呢?《纽约时报》著名专栏作家托马斯·弗里特曼(Thomas Friedman)说,听 到国防部成立一个机构来向外界发布假消息,真叫人哭笑不得。这位曾多年驻在 中东的犹太裔阿拉伯问题权威说,由于种种原因,阿拉伯人民连我们告诉他们的 真话都不信,如果以为他们会相信我们的假话,这种念头简直是荒唐可笑。   《纽约时报》上一些读者的意见,也许政治家或军人听来未免幼稚,却直逼 反恐怖战争的正义性问题。一个读者说,美国是建立在诚实的原则上的,战略影 响办公室却打了我们一个耳光。他说,事情的好坏不仅和结果有关,也和你怎么 做有关。一个新西兰读者说,我希望五角大楼离我,离我的国家远一点,因为我 不希望有一个说甜蜜假话的伙伴。还有读者指出,美国之音用60年的努力,以自 己的公正客观的报道建立起了在世界上的声誉,国防部战略影响办公室居然公开 宣布自己会发布假消息,这会毁了美国之音好不容易建立的信誉。而信誉是媒体 的唯一资本。   舆论大哗之时,布什总统正在亚洲访问。人们猜测,在此以前他可能根本不 知道有这么一个机构。现在,记者们立即把问题逼到他头上。他和副总统切尼不 得不一次次保证,美国政府不会向人民撒谎,政府将告诉民众事实真相。但是, 民众的怀疑一旦起来,可不容易消除。民众怎么放心你保证说实话以后说的就是 实话了呢?结果是,国防部的一个公共事务官员说:"这一下子真是把我们弄得 很难堪。""现在天天都有记者问我,我眼下告诉他们的是不是谎言。"   终于,布什班子和国防部发现,美国公众的不信任,对总统和国防部是灾难 性的。这种不信任,一旦开了头就日益增长,不会轻易消失。在民主社会里,政 府的有效运作必须依赖民众对其品质的基本信任。2月24日,国防部决定,解散 战略影响办公室。大概国防部长也看到了,美国人不会轻易相信官员的保证,唯 有在制度上解散这个机构,方能打消民众的怀疑。说到根子上就是,美国民众不 喜欢由政府来搞"宣传",因为政府太强大,它控制了声音就能控制脑子。   从《纽约时报》的披露到国防部解散这个办公室,仅仅五天。美国的记者们, 五天里就用一支笔"干掉"了五角大楼刚刚诞生的宣传机器。美国人为了防止政府 欺骗他们而迫使政府作出的这个让步,在未来的战争中,会让美国付出怎样的代 价,现在就难说了。不过,自由不是免费的午餐,必须付出代价,包括战争中多 流的血,这个道理,大概美国人是世界上最明白的了。   第四,用选票制约权力   民主制度的内在理念是"主权在民",政府的权力是民众通过选举过程,按照 宪法,赋予政府的。民众手里的选票,一人一票,是制度层面上,民众对政府权 力的最根本制约。两年一次的中期选举,全国按照各选区改选所有众议员,各州 由全州选民改选三分之一的参议员;四年一次的大选,全国民众按照州为单位选 出总统。这样错开的选民划分法,分散在各州的选举过程,使得美国的选举是最 不受权力操纵的民主过程。上还是下,最终的发言权在民众手里。两百多年来, 没有一个人敢向民众的选票挑战。这就像基辛格当年对尼克松说的:和美国人民 公开作对的人,是当不成美利坚合众国的总统的。平民百姓手里的选票,是民主 制度下对政府权力的最根本性的制约。 ◇◇新语丝(www.xys.org)(xys.dxiong.com)(groups.yahoo.com/group/xys)◇◇