◇◇新语丝(www.xys.org)(xys2.dxiong.com)(www.xysforum.org)(xys-reader.org)◇◇ 多学点常识、历史，再来给卫生部定食品安全出问题该负什么责任吧 ——回未火 　　作者：gghczj 　　中央已经将质监总局的“一把手”免了职，也就是说中央认定它是奶粉问题 最该负责任的部门，本来我并不想再在食品安全监管部门责任问题上发言，因为 我在这方面也不是什么专家。只是卫生部该为食品安全负责问题未火一直纠缠不 休，最后还是忍不住出来，继续说说食品安全监管责任问题。在这里，请未火多 学点常识、历史以及现状再来发言不迟。 　　在回未火问题前，虽然不少朋友对国务院部门有一定的了解，但不一定全面， 还是先普及一下国务院部门相关的知识。国务院部门分为六类，分别是组成部门、 直属部门、办事机构、特设机构、事业单位、部委管理国家局。(1)国务院组成 部门，由国务院办公厅和国务院各部委组成。除审计署外，其他的部门名称上为 XX部、XX委。比如国家发改委、财政部、卫生部等有27个部门，加上国务院办公 厅一共有28个组成部门，其中监察部与中央纪委两块牌子一套人马。部长、委员 会主任们都是国务院组成人员，由国务院提请全国人大常委会通过并任免。非国 务院组成部门的其他部门正职领导则由国务院直接任命，不用提请全国人大常委 会表决。(2)国务院直属部门，不列入国务院组成部门机构个数内。除了海关总 署、国务院参事室，其他名称一般为XX局，比如税务总局、工商总局、质检总局、 安监总局等等。直属部门级别也是正部级，但部门正职由国务院直接任免，不经 全国人大常委会表决。国务院组成人员开会时，直属部门领导不能叫参会，只能 叫列席会议。(3)国务院办事机构，一般名称叫XX办公室、XX室，比如法制办公 室、研究室等。(4)国务院特设机构只有一个：国有资产监督管理委员会(简称国 资委)。可能是成立时处于非机构改革时间，国务院为了绕开全国人大常委会烦 琐的批准程序，设置了国资委这么一个特设机构。(5)国务院直属事业单位。事 业单位的名称比较多，XX局、XX办公室、XX委员会、XX社、XX院都有。比如科学 院、地震局等等。事业单位并不是《公务员法》管理的对象，国务院事业单位的 人员不占用机关行政编制，和广大教师、国家医务人员的身份是一样的。按国公 务员法的规定，全国的公务员队伍仅有500多万(包含公安、财政等政府行政部门 和参照公务员法管理的党委、人大、政协组成部门、两院、工青妇组织的人员等， 均为占用行政编制人员)，但为什么会有6000千万人吃皇粮呢？答案是事业单位 的人员很多，各级党委、政府直属事业单位人员，教师、国家医务人员、清洁工 人…等等，这些事业单位人员占了5400多万左右，其中最大的群体为教师。(6) 部委管理国家局。比如国家信访局，它由中共中央办公厅、国务院办公厅领导。 有些国家局名为部委管理国家局，实际运作中却是独立，只是名义上的部委管理 国家局，如国家食品药品监督管理局。 　　1998年国务院启动了第四次机构改革，九届全国人大一次会议通过了国务院 机构改革方案，将卫生部旗下的药政局和中医药管理局药品监管职能、国家经贸 委(时称为小国务院) 旗下的国家医药管理局的职能划转，合并组建了新的国家 药品监督管理局(标准简称药监局)。 　　2003年开始的第五次机构改革，国家药监局经全国人大常委会批准再次扩权， 将食品、化妆品和保健品的审批管理权收归旗下，名称也随之改为国家食品药品 监督管理局(标准简称食品药监局)。但在食品安全的实际监管中，食品药监局几 乎有名无实，以至我在第一篇回未火的文章时，提到了我所在城市的食品药监部 门要编制没编制，要设备没设备，是什么原因？这是部门利益在作怪，其他部门 不愿放弃食品监管这块权力“肥肉”，事实上食品还是由质检、农业、工商等部 门管辖。食品药监局成立后也没做过几件好事，坏事倒是做了不少，以查处食品 药监局原局长郑筱萸为首的腐败分子，进而带出了食品药监局大面积的腐败案， 药品安全问题频频发生也就不奇怪了。后来中央政府决心反腐败，抓了一批司局 级干部，然而时至今日，原国家食品药监局的主职能，药品监管还是问题不断。 　　历史进入了2008年，国务院再次进行第六次机构改革，目的是克服部门多， 政出多门的问题，将政府的职能由微观事务管理为主，转变到宏观管理方面来。 在此主导思想下，我国在借鉴发达国家政府管理模式的基础上，采用大部制模式 进行第六次机构改革，尽量减少部门数，克服政出多门的弊端。目前国务院一级 的机构改革正在进行之中，地方部门大部制改革还处于试点阶段，不过我对这次 机构改革的成果不抱太大希望，因为部门利益在作怪，只是职能的高速，划来划 去，没有形成真正意义的的决策、执行、监督权力分立与制衡原则，也就是决策 者不得执行，执行者不能决策，监督者不能决策与执行。 　　最新的这次机构改革，国务院将国家食品药监局重新并入卫生部，组建大卫 生部，此时距药品监管职能离开归卫生部已经有整整10年之久了。在原国家食品 药监局大面积腐败药品安全事故频发时期，国务院早就有拆分国家食品药监局将 其职能划归其他部门的想法，但其他国务院部门都不想接手这个“烫手山芋”， 国家发改委以只管药品价格等宏观事务为由，不愿意接手食品药品监督职能，卫 生部以只管医疗为由，不愿意接手食品药品管理职能，拆分问题一直拖到2008年 开始的国务院第六次机构改革。 　　机构改革并非一朝一日就可以完成的，要实现职能的划转，重新定职能、定 机构、定编制(简称“三定”)，以及人员的分流安置，并最终实现卫生部按大部 制模式运作，是需要时间的。因此现在的大卫生部实际还是两批人马分开运作， 监管医疗的是原小卫生部的队伍，监管食品药品的还是原国家食品药监局的队伍， 职能、队伍的整合还需要时间。 　　机构改革是如何进行的呢？这里还是简单介绍一下吧，虽然对历史知之不多 的未火也未必能看懂，但是我还是介绍给大家。前些年，我“不幸”被选中负责 某地级市两次机构改革的相关工作，任务是审核机构改革方案、实施意见、“三 定”方案、人员分流安置方案、事务性通知等相关的所有文件，对机构改革是怎 么回事还是比较熟悉的。那么地方的机构改革是如何进行的呢？第一步，上级下 发有关机构改革的实施意见、通知，冻结下级所有部门的编制、官员任用、人事 调动、重大物资调动、采购等事项，防止突破进人、突破提拔、突破花钱。下级 党委、政府根据上级的机构改革文件精神，制定本地区机构改革的总体方案，方 案主要确定党委、人大、政府、政协哪些部门要保留，哪些部门要撤并，那些部 门要更改名称，部门哪些职能要保留，哪些职能要划转，人员如何分流安置等等 宏观的问题。第二步是就是党委、人大常委会、政府任命机构改革后产生的新部 门的负责人，由这些人员负责新部门的组建工作。第三步是部门新负责人根据上 级的批复以及下达的行政编制总控制数，根据部门职能，确定部门内设机构数量、 中层领导职数、所需人员编制数等，报当地改革主要负责部门(机构编制委员会 及其办公室)综合汇总进行总体平衡、反复协调批准后，以党委或政府办公厅(室) 的名义，下达部门定职能、定机构、定编制的“三定”方案。第四步是机构改革 前的各部门人员按分流方案到新部门报到，部门开始任免内设机构中层领导，构 建部门基本框架，其他人员则根据工作需要分配到各内设机构工作。第五步是财 产物资的移交处置。第六步是处理好机构改革的善后工作，特别是分流人员安置 善后工作。这些都没有引入外部力量参与部门职能“三定”，方案还是由原部门 做，所以好职能大家抢，要担责的就尽量不要。地方机构改革最少也要二三个月 才能完成，后续善后工作往往是数年，因为涉及部门人分流下岗的问题，很复杂。 国务院是最高国家行政机关，因此国务院各部门的改革就没有更高的上级部门指 导了，每进行一次中央部委的机构改革，均是在借鉴发达国家的经验下摸索进行 的，相对来说中央机构改革比地方机构改革所需的时间更长，难度更大，因此将 原国家食品药品监督管理局并入大卫生部，确定了大卫生部职能是在医疗监管的 基础上，增加了食品药品监管职能，但是原两部门人员的整合还需要时日。 　　分析到了这里，我想没有几个人看不出来卫生部不需为此以前的食品安全问 题负责，因为发生食品安全问题之前，国家卫生部根本就没有食品监管职能。冰 冻三尺非一日之寒，食品安全问题出在这次机构改革前，大部分职能由当时的质 检总局、食品药监局负责，因此要追究责任的第一个部门应是国家质检总局，第 二个才是原食品药监局，还轮不到卫生部。需然未火小心地查证了一下卫生部的 最新职能，看似是有些“可靠”证据，但由于其缺少必要的历史及常识，也没有 进一步深入研究查证，不自觉地犯了“想当然”毛病。实际上中央这次让卫生部 牵头，查处奶制品安全问题，就是因为原卫生部的领导班子在这方面没有多少责 任，所以才会放心将查处任务交给这个班子。我还是重申一个观点，卫生部管医 疗没管好有极大的责任，但我们也不能把莫须有的罪名往它身上安，那也是不客 观的，连毛泽东他老人家都说要实事求是。再过几年，大卫生部在有了新的食品 监管职能后假如还是不作为，食品安全问题依然频发，那时再追究它该负的责任 不迟。 　　另外这里也解释一下，中国的部门管理分为垂直管理、地方管理和双重管理 三种管理模式。第一种模式为垂直管理：一是部分国务院部门直管下级部门的人、 财、物、权到底，省级及省级以下的地方政府是无权管理垂直管理的下级部门的， 比如海关、国家税务(另有一套是省管的地方税务)、人民银行、银监、证监、保 监等部门。二是部分省级部门也是人、财、物、权直管到底，地级市、县政府是 无权管理省级部门的下级部门，比如质检、工商、食品药监等部门。第二模式为 地方管理：这些部门人、财、物归地方管理，为地方部门，比如林业、农业、畜 牧水产等部门，部门官员任用上，地方党委、政府不用征求上级行业主管部门的 意见。第三种模式为双重管理：地方管理为主的，人员任命要征求上级行业主管 部门的意见，行业部门管理为主的，人员任命也要征求地方意见。垂直管理模式 有时会和属地管理原则产生冲突。比如管理权在上级的事项，地方无权过问，出 了事要却要按属地管理原则追究地方的责任，地方政府有时也是里外不是人。当 然地方政府也有不少问题，但不在本文的讨论范围内，这里就不分析了。 　　自己的观点有考虑不周的地方，就必须勇于承认错误，我自己在前面的文章 中也天真的以为光打击违法奶农就能解决食品安全问题，但我错了!所以我在后 面的文章中也指出这不是问题的核心，防止人性的弱点才是最关健。无论是对奶 农、奶制品厂商还是监管部门，他们都会因为人性的可能出现的弱点，会要利益 却不想担责任，会首先考虑的个人、小团体的利益，而不管他人死活。 　　好了写到这里，食品安全问题我也懒得再写、再回复了，毕竟一个人的学识 水平总是有限的，食品安全问题不是我的专业，也不是我擅长的方面。如果朋友 们有兴趣欢迎到我的百度空间踩踩：http://hi.baidu.com/gghczj 。 (XYS20080923) ◇◇新语丝(www.xys.org)(xys2.dxiong.com)(www.xysforum.org)(xys-reader.org)◇◇